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  • 全球城市:上海的雄心与现实
  • 时间:2018-08-19

刘玉海/文

每个人有每个人的梦想,每个国家有每个国家的雄心,而每个城市——尤其是那些卓越的城市——也有着城市自身的愿景。
上海,这座大中华区首屈一指的城市,最新的梦想是:建设“卓越的全球城市"。那意味着,城市空间会有一系列的调整,也自然将影响到这座城市中千千万万的人——尤其是在北京一系列城市治理动作震撼人心之后,人们对此格外敏感。
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那么,“全球城市"这个听起来高大上,却又非常抽象概括的定位,究竟是什么意思?上海将如何建设全球城市?这对上海人又意味着什么?
带着这些疑问,借着《全球城市:演化原理与上海2050》、《崛起中的全球城市》出版之际,《经济观察报-书评》采访了该书作者、也是上海建设“全球城市"的重要推动者之一、上海决策咨询委员会副主任周振华先生。
周振华长期活跃在上海政策咨询领域,曾任上海市政府发展研究中心主任。
访谈
问=经济观察报
答=周振华
“最好北京的央企总部也都来上海”
问:上海提出建设卓越的全球城市,具体有哪些内涵来支撑“全球城市”这个概念?如何建设全球城市、会有哪些大的动作?又会有哪些挑战?
答:全球城市的基本内涵是全球资源配置,关注点是全球网络关键节点发挥全球资源配置的特殊功能,引导和它相连接的其他城市、地区进入世界市场的枢纽通道。全球城市也分不同的类型:同样作为全球网络的节点,但节点有层次、连接的高低,范围的大小,有些是区域性的节点,有些是真正全球性的节点。另外,有些城市是综合性的全球城市,有些则是专业性的。还有一个类型的区别是:有的全球城市是枢纽型的,有的则是通道型的。枢纽型全球城市是不管什么城市都和他连接,资源要素在这里流动;通道型是和一些特定的、特别是发展程度略低的城市、地区相连接,这些城市、地区必须通过这里进入世界市场——比如大陆改革开放以前的香港。通道型全球城市因为具有唯一性,而具有比较大的控制力;枢纽型全球城市则没有太大的控制力。
上海全球城市建设怎么定位?首先考虑大背景——中国崛起。一定是中国崛起,世界经济重心东移;否则,上海全球城市建设也没戏。在这个背景下,需要国内有几个城市能够充当全球网络的基本节点——换言之,中国届时有不止一个全球城市,应该是一批。中国目前已经表现出世界城市势头的,是上海、香港、北京,全球连通性都在前十位。
目前中央给上海的定位是四个中心(国际经济中心、国际金融中心、国际航运中心、国际贸易中心),再加上“科创中心”、“文化大都市”。如果能够按照这个方向去做,那么全球城市的确定性相对比较大。
上海建设全球城市,一是要继续保持它的全球性。从目前的研究来看,北京、香港、新加坡也都是区域性全球城市,连接的城市大都在亚太,而上海连接的主要是欧美城市,更具全球性。并且,上海和欧美主要城市的连接,更多是经济、金融方面;北京和欧美最多是政治层面。另外,上海更有综合性功能。因此,上海今后的全球城市定位,可能要承担起国家战略——能够在全球资源配置中发挥较大的作用。当然,这还取决于今后的一些新变化。
上海现在怎么做?这本书其实是想告诉领导,建设全球城市不是主观上想怎么做或者想达到什么水平,很多运行变量都不在地方政府,而是外部因素:国际层面取决于全球化进程,国内层面取决于中国到底能不能崛起,上海最多可以做的是怎么发挥原来的优势,在一些功能方面能够紧扣中国崛起的机制和步伐。因为中国崛起过程中的每一个新的东西,都是给上海建设全球城市创造一个机会,就看能不能抓住。现在国家倡导“一带一路”,对上海建设全球城市就是一个非常好的机会,就看上海能不能抓住。
问:你谈到“一带一路”倡议对上海建设全球城市是机会,那像亚洲开发投资银行创立过程中,上海有做什么工作吗?有没有尝试将其总部落到上海?
答:这是国家考虑的事情。上海最希望几大国有银行总部都过来,最好北京的央企总部也都过来。这样,上海的地位绝对马上提升。但这要看国家的总体布局。而且有时候真正人为采取这种方式,对上海今后成为全球城市也未必是好事。就像拔苗助长,完全通过行政力量让几大国有银行总部过来,让央行总部搬过来,上海做好准备了吗?可能承载不了它的功能。
问:前年讨论京津冀协同发展的时候,有传言说北京的部分央企总部要迁走,于是深圳民间就有个讨论:是否欢迎这些央企总部迁到深圳?总的感觉是,深圳民间对此有顾虑,担心过多央企总部到深圳会影响其市场化水平。
答:对,这肯定会对深圳的民企有一定的挤压。因为央企的体制还不是非常市场化,也肯定有利有弊,但到底怎么样,很难说。所以,上海欢迎央企到上海建立第二总部,这个策略比较合适。从全球城市发展角度来讲,这些央企总部对上海极其重要。《人民日报》有记者曾问我,上海和纽约有什么差距。我举了其中一个:上海体现的比较强的吸引力是把别国的跨国公司地区总部、全球研发机构吸引来,但上海没有呈现出很强的全球影响力,因为中国企业走出去的还比较少,特别是总部在上海的企业走出去建立全球网络的还比较少。而纽约有很多真正的全球总部,一下就把全球城市的水平提高了。但是,上海也不能完全寄希望于中央采取行政手段,最终还是取决于市场是否让这些企业将总部设在上海。
所以,上海关键是打好基础——核心是营商环境:软环境、软实力。这个营商环境不是高楼大厦、道路交通——这些也需要——但更主要的是真正吸引具有全球资源配置功能的公司、机构集聚到上海来的这个环境。
上海现在也在抓营商环境,方向是对的,但重点可能还要再排排序。现在上海是参照世界银行营商环境里列出的指标。这个指标根据企业的生命周期——从企业设立到开张、运营当中有哪些主要环节,各环节效率如何。这个指标虽然比较重要,而且在全球范围内有共性,但对中国来说,重点不在这里,而在企业进入市场后是不是公平竞争、能不能给所有的微观主体创造平等竞争的机会。所以,哪怕审批再快,备案制、证照分离,似乎进入市场效率蛮高,问题是开业以后能不能有市场机会?这里面其实有很多进入壁垒,而且有些是无形的——特别是一些国有企业事先占领的市场,很难硬挤进去;如果受到某种保护,就更难。比如,有些开发项目,政府首先考虑让自己所属的国有开发公司去做——那事实上就是不公平竞争。这些现实问题,都没法量化。
在这种情况下,对中国、对上海,更主要的营商环境在于公平竞争。另外就是市场的透明有序——这在国外也已经不成问题,但在中国还有很多问题。比如,违反合同打官司,虽然赢了,还是拿不到钱,判是判,执行是执行。这种营商环境是中国、上海要解决的主要问题,但解决起来比提高审批效率之类的要复杂得多。它牵扯到很多政府政策,深层次问题是政府对市场的干预、政府怎么从市场退出。
过去四十年,上海吸引了大批外资,包括外资的地区总部,主要是看到中国国内市场潜力大、成本低,哪怕市场营商环境差点,反正进来可以获利就行。今后,上海这些成本——房租、劳动成本、社会成本——也和发达国家差不多了,营商环境的交易成本如果比人家高,就没有吸引力了。这是很致命的问题!如果这些大的机构不进来,城市的全球连通性就没法扩展、提升。因为全球城市网络的界面是世界经济,城市之间有连接,但城市又不是一个主体——城市政府也不能代表城市作为主体——严格来讲,城市政府不是经济的主体,经济联系主要是经济主体在发生联系,因此它就需要第三个层次:公司机构,它主要通过这些公司机构内部的网络使城市之间发生关联。具体而言,这个公司在上海有它的机构,纽约、巴黎、法兰克福也有,那这个公司内部的信息、资源、资金的流通,使上海和纽约、巴黎、法兰克福产生了联系。所以,如果营商环境不好,不能把那些具有全球资源配置功能的机构和公司吸引到上海,上海的全球城市就是一句空话。这是核心问题。
另外一个很重要的问题是人才。这些全球性机构主要是靠人才运作,以前是人才随着机构走,现在开始倒过来了,人才要素变得更稀缺,资本跟着人走。那么,城市能不能吸引人才就很关键;不能吸引人才,这些机构也很难过来。而且,这些人才既包括已经成功的人,也包括未来的成功人士、尤其是年轻人,不能单纯要现在的成功人士,否则后一轮的成功人士,就没这个城市什么事了。
上海建设全球城市,有些是要跟着国家的崛起来做,近期可以做的是,在基本定位确定以后,把核心功能做强、做大。而这个核心功能是动态变化的——前两年讲的“四个中心”的核心功能说不定二三十年后不一定是核心功能——那么,现在上海要找准核心功能。这就有一个核心问题:在上海视野范围里,有没有可能把核心功能做大做强。现在看来,不太可能。因为城市空间是有限的,原来的功能或者大量新增功能一定造成空间挤压。特别是,旧的功能不从中心城区或原有区位出去,新的功能就进不来。所以,也有调侃上海,说现在上海功能有点多,“四个中心”再加科创、文化,以后说不定还要加,这么多功能,怎么可能都做?
上海的出路是疏解非核心功能
问:那是不是可以很直白地讲,上海接下来也可能会像北京一样,“疏解”部分城市功能、产业、人口出去?
答:出路就是这个。上海真正要做大核心功能,一定要把非核心功能疏解出去;一定要依托长三角一体化发展,然后上海把自己的核心功能做大做强,把长板拉长,其他功能在长三角城市区里去找互补、找配套。而且,现在的全球城市和原来城市里的流动基础也不一样:原来是中心-外围,上海是中心,旁边的城市或者农村都是外围,为上海服务;现在上海是核心节点、有其核心功能,但其他城市也是网络节点,也可以有自己特定强项、功能。比如,杭州发展互联网金融,很正常。有人担心这会对上海金融中心地位形成冲击,我说根本就不会。杭州的互联网金融是上海国际金融中心的一个互补,甚至是配套。为什么一定要把马云搞到上海来?他可以在杭州发展就让他在杭州发展,这无所谓的。上海把大的金融市场——证交所、期交所、金交所发展好、发展成世界级的就可以了,去跟杭州抢什么?就应该让周边城市都有自己独特的功能,而这些功能和上海是能够互补配套的。这样,上海的非核心功能事实上就可以疏解出去。
所以,上海一定是在长三角这个区域里一体化发展,在这个过程中建设全球城市,而不是仅仅在上海视野范围里建设全球城市,那是建不起来的。现在国外已经出现这个趋向了:纽约和周边形成了一个全球城市区、巨型城市区,有明确的功能分工,而且都是以区域作为全球竞争单元,而不是单独的城市。这点上海要看清楚。现在上海在推“长三角计划”,方向是对的。
问:谈到城市功能疏解,北京是明确将一些批发市场“疏解出”去——虽然被舆论批评,如果上海要疏解一部分功能、产业,有没有明确的计划要将哪些疏解?
答:这个现在还在研究。上海市政府发展研究中心和有关部门在梳理,到底哪些非核心功能可以疏解出去,现在认识上不太统一。我的看法是,不能以什么“中心”来划分是否是核心功能。比如“航运中心”,有人认为,这肯定是核心功能;我说,不一定——航运业也有高、中、低端;航运中很大一块是集疏运,上海洋山港、外高桥有一定的集疏运条件,但这并不是上海独特的优势,也不是上海的核心竞争力,宁波北仑港、舟山港港口条件比上海还要好,而且大量的集疏运,特别是现在主要靠公路运输,造成上海运输承载压力很大,并且还要大量的仓储、集装箱堆场。伦敦、纽约当初航运中心也是以航运运输为主,现在这一块收缩,但伦敦、纽约仍然是国际上有名的航运中心,因为它航运服务很发达。因此,上海的核心功能是航运服务,而不是航运运输。航运运输上海完全可以和浙江、江苏一些港口联合,分散一点。“贸易中心”里也有一些可以疏解。
这方面现在思想认识还没统一,但更主要的倒不是政府做规划要把哪些非核心功能疏解出去,而是要靠市场的选择机制,有些在上海不适合的功能自然而然逐步往外转移,挡也挡不住。比如,上海张江、杨浦创智天地等科技孵化器的创客空间,其实出来不少成果,但这些成果没法在上海转化——要转化,就要有土地、有厂房,要在这里招工人,上海这些条件都不具备,人家自然就到浙江、江苏去转化。上海应该积极一点,主动和浙江、江苏联合搞一些高新技术园区,主动、有组织地把一些在上海研发出来的成果专利拿到那里去转化。
所以,有些非核心功能市场在不断地筛选出去,但政府要有个态度:当市场筛选出去的时候,政府不要阻挡。现在是市场已经把一些功能筛选出去了,政府不让走,还想尽办法给他优惠政策。所以,这就看政府的眼光。如果上海真的要奔向卓越的全球城市这个目标,被市场筛选出去的东西就让它出去。
我现在大肆鼓吹的观点是:全球城市的核心功能,不是财富、资本的积累,不是吸取大量外部资金、人才、资源到这个地方沉淀,而是要构筑功能平台、流量。上海只要保持这个功能,能够为国家战略服务,配置全球资源,就够了。
问:刚才你谈到吸引跨国公司总部——真正的全球总部,而不是地区总部——是上海建设全球城市很重要的支撑,但跨过公司总部迁移的案例似乎不是太多。另外,如果不考虑吸引境外跨国公司总部,那就是培育本土企业成长为跨国公司,似乎上海在这方面目前不是很突出。
答:真正的跨国公司总部基本上不可能迁移到别的国家——个别的迁移有,往往是迁到一些免税的群岛;但真正的总部一般不会轻易迁出自己的母国。所以,上海今后要依靠的真正的跨国公司是本土的跨国公司:一类是央企,一类是民企。上海现在这两头都没太沾边,央企真正总部在上海的不多,也都是第二总部之类的;民企又不像深圳,企业在深圳做大,总部落在这里。
全球城市其实也不仅仅看这类跨国公司的总部数量。这类跨国公司总部,是弗里德曼“世界城市”的主要理论依据——跨国公司总部具有控制命令的功能,因此这些总部集聚在什么地方,就能在此配置全球资源;但萨斯基娅·沙森(Saskia Sassen)讲全球城市,核心是中介化,不是这些跨国公司总部,而是那些现代服务公司。这对弗里德曼的世界城市理论是个发展。
我讲全球城市,采用的是沙森的概念。她这个概念比较科学。因为到上世纪末,跨国公司总部曾经出现过一轮迁移,从纽约等中心城区迁到边缘城市。所以,并不一定跨国公司总部都会集聚到这些全球城市。但那些服务公司,一定集聚在全球城市,而不可能到周边边远城镇去。因为二者的连接链条不一样:跨国公司的产业链全球分散布局,这个链控制主导的是生产加工、物流、融资、人力培训等;但中介服务公司是网络链,它总部可能在纽约,但在其他主要城市都有布点。而且二者的所有制结构也不一样:跨国公司是所有权控制;这些中介服务公司往往采取合伙人制度,所以尽管它有总部、有其他城市的分支机构,但这些分支机构具有相对独立性、甚至平行性,而它互相之间又有网络连接——包括人员的交流、信息共享等。所以,中介服务公司的网络比跨国公司总部的网络要大。其次,跨国公司总部需要这些中介服务机构为它服务——法律、财务、人力资源培训等,而它未必给这些中介服务公司提供服务,因此这个服务是单向的;但这些中介服务公司之间是互相服务——会计事务也要打官司,律师事务所也需要财务审计——互相之间连接更紧密。因此,沙森讲这个中介化是全球城市的核心,更有道理。这也是“全球城市”和“世界城市”这两个概念的区别。
对上海来说,当然一方面要争取跨国公司总部能来上海,另一方面也要吸引大量的中介服务公司——除了传统的会计事务所之类;现在上海要建“科创中心”、发展健康产业,那科技服务机构、健康服务机构也都可以吸引。这些也完全可以把上海全球城市支撑起来。
当然,从外面引进来的毕竟是外面的,关键还要看中国崛起以及有多少本土成长的全球性服务公司、跨国公司。但这些不是上海地方政府能够解决的。现阶段上海唯一能想办法的是:做好营商环境、吸引人才,把核心功能凸现出来——那么,符合这些核心功能的机构就集聚过来,也给它腾出相应的空间来了。
上海应该是综合性的自由港
问:你有个观点:上海要成为中国企业“走出去”的桥头堡,在这方面是不是会面临香港的强有力竞争?
答:这个是国家对上海自贸试验区新提出的要求,和上海“全球城市”建设也密切相关:全球城市肯定是“走出去”的重要通道、桥头堡。但这方面上海现在也只是摸索阶段。做“桥头堡”需要具备很多新的功能,不仅仅是通关,而是要把企业送出去,送到“一带一路”沿线去投资。那这些企业“走出去”的前期市场调研:包括市场需求、市场规模、法律法规调查等等,甚至“走出去”开业需要处理的主要环节,怎么给企业提供信息,甚至提供直接的中介服务,让企业能够通过上海很方便的到“一带一路”沿线国家投资运营,包括后期怎么服务保障这些企业的利益在当地不受损害……这需要上海配备很多新的人才。
问:前不久国务院批复的上海2017-2035的《规划》,对上海的城市人口和建设用地规模做了很严格的控制,平均到未来十几年里每年的人口新增指标和用地指标都相当小,这对上海的全球城市建设是不是一种硬约束?
答:我以前在政府部门工作,对这个感触比较深。设立城市建成区面积这个底线,主要是针对过去土地低效使用、扩张。否则,上海要有什么新项目,区县政府就问市里要土地指标,而不是去利用原来的存量土地——这样,上海的城市空间会被搞地一塌糊涂,今后很难容纳“全球城市”的核心功能。这是倒逼区县调查存量土地,怎么使土地应用更有效率。
人口也是针对前几年、特别是前三个五年规划期上海人口增长速度太快。这也是一个问题:人多,是有活力,但大量低教育程度人口进入、甚至包括一些为了福利而进入——就是为了小孩到上海来读书,自己本身在上海并没有什么工作,居住条件很差,群租,安全隐患很多。针对这个事情,上海搞了户口积分制,拆违章建筑、城中村改造,所以这两年人口是减少的。
提出人口底线,倒不是考虑什么资源承载力——这是伪命题,因为承载力取决于城市的集约程度、紧凑程度——主要是考虑人口结构应该调一下;否则,受教育程度都很低,以后怎么建设“全球城市”。
问:你也谈到,上海建设全球城市相当大程度上与中国崛起密切相关,但中国是个单一制国家,政治中心和经济中心二分离,那么政治、决策中心不在上海这个前提下,上海的全球城市中心建设如何另辟蹊径?
答:现在从全球城市理论来看,政治中心的影响力是减弱的,因为政治是国家与国家之间、是国际关系,不是全球关系。原来讲的国际贸易,是一个国家和一个国家之间的贸易,但现在跨国公司的产业链贸易,不是国家之间的贸易,才叫它全球贸易。全球城市和政治、国家之间肯定有关系,但最主要的关系取决于全球的投资、贸易、文化等的交流。所以,即使政治中心和经济中心分离,也不太影响全球城市建设。上海就是一个市场操作平台,北京是政治中心。特别是随着全面深化体制改革,完全打破以前行政性体制机制框架,就更无所谓了。
问:上海在2013年设立了国内第一个自贸试验区,2014年全国“两会”上自贸区成为最热的议题,但最近几年,自贸区似乎有些偃旗息鼓,原因是什么?从去年十九大之后,中央提出上海探索自由港,自由港和自贸试验区之间是什么关系?自由港如何承接自贸区的探索继续往前走?
答:上海自贸区严格讲是试验区,而不是国际上通常讲的自贸区。上海当时提出的自贸区试验:一是制度创新,再就是新的开放。所以,也不给什么特殊优惠政策,也不搞低税收。
自由港和国外的自贸区是一个概念,它和自贸试验区最大的不同是,自由港内所实行的那套规则,一定是围栏外不可复制、不可推广的,否则就不叫自由港了。所以,这个自由港到底怎么弄、圈子画多大,关键看这个自由港是什么模式、什么功能定位:如果仅仅是转口贸易、离岸贸易,那不用圈很大,就港口、机场附近圈一点——这么弄,保税区也可以做,就没有意义了。我们建议,上海自由港应该是一个综合性的自由港的发展模式。

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